垃圾焚烧发电项目的外部性探讨

曹俊斌

内容摘要：本文试图应用外部性理论对于城市生活垃圾的处理，特别是焚烧发电项目的外部性进行初步分析，就目前公众广泛关注的垃圾无害化处理方式进行探讨。指出我国已经建立了较为完整的垃圾焚烧发电技术标准、规范、政策和法规，采用焚烧发电的方式处理生活垃圾也是国际上发达国家普遍采用的方式。在我国人口密度大，土地资源紧张，经济条件允许的城市因地制宜的依照我国垃圾焚烧发电技术标准、规范、政策和法规建设垃圾焚烧发电项目符合绝大多数公众的利益。

　　工业文明以来，人类的生活方式发生了根本性的变化，无数的工厂生产出难以累计的各种商品供应人类消费。当一种商品的使用功能已经丧失后，我们发现该商品的物质形态依然存在，因此，我们所说的消费只是商品效用的消费，商品的实体依然存在，并没有被消费掉，他以废弃物的形态依然存在，生活垃圾即是人类生活的终端废弃物，乱倒垃圾或无组织排放生活垃圾，会影响其他人的健康和利益，产生外部性。

外部性是研究环境经济问题经常引用的一个概念，外部性分为外部经济性和外部不经济性，植树造林，改善大气质量，这种外部性表现为外部经济性；人类排放垃圾，这种外部性表现为外部不经济性，最大限度的减弱和消除外部不经济性的影响，是环境政策的主要目标之一，本文试图应用外部性理论对于城市生活垃圾的处理，特别是焚烧发电项目的外部性进行初步分析，就目前公众广泛关注的垃圾无害化处理方式进行探讨。

我国大部分城市的生活垃圾处理都经历了从无组织排放到集中堆放、集中掩埋、卫生填埋、分类收集和资源化利用的过程，这个过程是生活垃圾产生的外部不经济性集中、减少和转移的过程。以北京为例，城市周边有近千座垃圾填埋场，随着城市规模的不断扩展，土地开发成本提高，填埋场逐步外移，垃圾填埋带来的外部性也向外转移，而土地资源的稀缺性和填埋场建设的环保要求越来越严，使得选址十分困难，因此选用外部不经济性更小的垃圾处理工艺在我国一些地区显得十分紧迫，垃圾焚烧发电技术就是其中的一种。

我国大部分地级以上城市的垃圾已经做到了集中处理，而无害化、资源化、减量化程度不尽相同。近二十年来，围绕无害化、资源化、减量化、“三化”原则，许多城市做了很多有益的尝试，并取得了积极的成效。以垃圾焚烧发电技术的应用为例，我国经历了从无到有，从引进国外技术到国产化自主研发的过程，国家的法律、法规、技术标准和政策也逐步完善，有力的促进了垃圾处理的产业化进程。

　　我国从上个世纪八十年代就积极引进国外垃圾焚烧发电技术，国家科技主管部门也积极支持开发适合中国国情的具有自主知识产权的垃圾焚烧发电技术。不论是引进消化吸收，还是自主开发，均取得了积极的效果，并建立了我国在垃圾焚烧发电领域的一系列技术标准、规范、政策和法规，同时在逐步与发达国家标准接轨，取得的成绩是值得肯定的。

最近一段时间，垃圾焚烧发电项目受到媒体和公众的广泛关注，一方面反映出公民环保意识的提高，同时也暴露出一些项目的技术、管理等方面还不能使利益相关人均满意。由于我国垃圾焚烧发电技术一直处于不断发展和完善的过程中，在不同的时期和政策背景下建成投产的垃圾焚烧发电项目，发挥了其积极的作用，但在我国环保排放标准和国际发达国家接轨的过程中，一些项目暴露出建设标准低、厂址及技术选择不当、政策不落实、非特许经营、垃圾补贴费低等问题，造成排放不能达标，污染周边环境，产生了一定的外部不经济性，在公众中造成负面影响。依据现行的国家技术标准、规范、政策和法规，对我国已经建成投产的垃圾焚烧发电项目进行评估是非常有必要的。对于不能达标的项目，给予政策鼓励，通过技术改造和更新换代，使外部不经济性内部化。外部性内部化则需要政府加大对于该类项目的支持力度和公众的理解。

我国已经建立了较为完整的垃圾焚烧发电技术标准、规范、政策和法规，采用焚烧发电的方式处理生活垃圾也是国际上发达国家普遍采用的方式。在我国人口密度大，土地资源紧张，经济条件允许的城市因地制宜的依照我国垃圾焚烧发电技术标准、规范、政策和法规建设垃圾焚烧发电项目符合绝大多数公众的利益。每人每天都在产生生活垃圾，都在产生外部不经济性，无组织排放垃圾产生的外部不经济性影响每个人；集中填埋的外部不经济影响到一个特定区域，而且是长期的；而垃圾焚烧发电产生的外部不经济性是局部和阶段性的，一个封场后的垃圾填埋场依然会污染周边环境，外部不经济性依然充在，而垃圾焚烧发电工厂停止生产后，其外部性也随之消失，因此说垃圾填埋只是掩盖问题，把污染留给子孙后代，而焚烧发电则是解决问题，承担现实的社会责任，两者难以类比。

政府是公众利益的代言人，对于与我们每个人都有关系的垃圾处理问题，从舆论上要正面引导。垃圾处理是一个系列化的过程，它包扩前端减排（改变人类生活习惯）；分类收集、回收利用；“三化”处理；新生废弃物的处理和最终排放等过程。集合了公众环保意识；标准；技术；管理等方面的内容。公众环保意识的提高可以减少垃圾产量，分类收集和回收率得到提高；环保排放标准是法，是公众利益的保护“神”；污染控制技术是核心；政府监管是有力的保障。垃圾焚烧发电只是整个处理环节中重要的一环，但对外排放的废弃物受到公众的高度关注。

垃圾焚烧发电厂污染源主要有以下几个方面：厂界恶臭、噪声、灰渣、烟气、垃圾渗滤液等，公众最担心的是垃圾焚烧发电污染环物排放所造成的外部不经济性。这些污染物的生成总量和有害程度主要与所采用的垃圾焚烧技术有关，而处理程度则与投资和运行费用有关。

选择合适的项目建设厂址可以有效减少垃圾焚烧发电项目的外部不经济性。在满足项目环评要求的前提下，尽量选择工业开发区或避开人口密集区和敏感区域；选择先进可靠的垃圾焚烧技术，以减少污染物的产生总量，减少外部不经济性。在选择焚烧工艺技术时一定要结合垃圾的实际情况，避免实际焚烧的垃圾热值偏离设计值，造成环保排放不达标；在选择进口技术设备时特别要分析是否能够适应中国的垃圾热值低、水份高、灰份高的特点。

当前引起公众高度关注并不满的垃圾焚烧发电项目主要是早期引进的一些国外技术，除了不太适应中国垃圾特点外，还面临适应我国不断提高的环保排放标准的难题，其外部不经济性在加大，企业经营面临困难。尽管如此，采用我国自主开发的垃圾焚烧技术的项目，其技术更加适应国情，污染物排放也能够适应标准的提高，循环流化床垃圾焚烧发电技术是其代表。从上世纪九十年代中开始，中国科学院、浙江大学、清华大学等国内主流科研机构就积极开展了循环流化床垃圾焚烧发电技术的开发、工程实践和产业化应用，取得了积极成果。下表为中科院所属北京中科通用能源环保公司开发的循环流化床垃圾焚烧技术环保排放数据统计表（从1998年开始到目前为止）

垃圾焚烧项目污染物排放测试结果与项目采用的标准对比

广大公众和垃圾焚烧发电项目周边居民最关注的是环保排放，除了政府监管，还要增加透明度，环保数据要定期公开，这样可以减少公众的担心，企业也可以避免不必要的麻烦。对于从事垃圾焚烧发电业务的企业，在排放满足标准的情况下，还要考虑成本和费用。“BOT”模式就是企业代表政府承担了全社会的责任，在履行完其处理垃圾的义务后应获得合理的回报，而环保排放标准和公众期望值的提高都要增加企业内部成本，这是目前从事垃圾焚烧发电企业面临的最大困难。基于最大限度的减弱和消除外部不经济的影响是环境政策的主要目标之一，建议国家对于垃圾焚烧发电项目的政策作出适应性调整，按照谁污染谁治理的原则，适当提高垃圾终端处理费的收费标准，同时制定垃圾焚烧发电项目的垃圾处理费基本标准，由居民收费、地方财政和中央财政共同承担，做到全国一盘棋，共同减少垃圾焚烧项目带来的外部不经济性，促进生态文明的建设和社会的和谐发展。

环境问题已经不是一个局部问题和区域问题，而是全球问题，是全人类要共同面对的严峻课题，而问题的解决却要从局部和区域入手，从每个城市、每个国家、每个国际区域开始，需要的是理解、支持和合作的态度。垃圾的污染治理也不例外，垃圾焚烧发电技术在我国正处于起步和发展阶段，受到了国际社会的关注，我们应该吸取国际上成功的经验，走适合中国国情的发展道路，特别是面对国际环境问题的纠纷，我们要建立完备的标准、管理和数据统计体系，做负责任的大国。

　　参考文献：马中 环境与资源经济学概论高等教育出版社 1999